保护和永续利用自然资源 扎实推进美丽中国建设

习近平生态文明思想研究分中心

　　现代化建设进程上的美丽中国，绿水青山织就秀丽锦缎，城乡共绘生态文明画卷，人与自然和谐共生。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，明确了建设美丽中国的宏伟目标。党的二十大报告指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，强调“我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。2023年7月，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记出席大会并发表重要讲话。2023年12月，党中央、国务院印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，对新时代新征程全面推进美丽中国建设作出系统部署。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生”。

　　全国生态环境保护大会召开一年来，全国自然资源系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，统筹高质量发展和高水平保护，切实履行自然资源部门推动生态文明建设职责，有力支撑美丽中国建设。近期，自然资源部印发《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》，对在新形势下保护和永续利用自然资源作出系统安排，吹响了新征程上自然资源推进美丽中国建设的前进号角。

　　一、优化国土空间开发保护格局，绘就美丽中国建设空间蓝图

　　优化国土空间开发保护格局，推动区域协调发展，平衡好发展与保护的关系，是事关现代化建设和生态文明建设全局的战略举措。习近平总书记强调“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。自然资源部门通过完善国土空间规划体系、健全主体功能区制度、落实“三区三线”、优化城乡生产生活生态空间格局，绘就美丽中国建设空间蓝图。

　　全面贯彻落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，加快各级各类国土空间规划编制实施。截至目前，全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团国土空间总体规划、83%的市级和84%的县级总体规划批复实施；长江经济带等国土空间规划批复实施，京津冀、长三角、黄河流域、成渝地区双城经济圈国土空间规划正抓紧编制。

　　健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，积极融入和服务构建新发展格局。制定《主体功能区优化完善技术指南》，指导地方在省级国土空间规划中确定各县级行政区的主体功能定位，在市县级国土空间总体规划中因地制宜细化主体功能定位至乡镇。

　　研究起草《永久基本农田保护红线管理办法》，强化永久基本农田特殊保护。落实生态保护红线管理制度，会同相关部门出台加强生态保护红线管理政策文件，指导26个省（区、市）出台细化规定。研究制定《城镇开发边界管理办法》，严格城镇开发边界管理。编制《海岸带及近岸海域空间规划（2021-2035年）》，加强海洋和海岸带国土空间管控。严格管控围填海。

　　推动生产、生活、生态空间优化，提升城乡人居环境品质，保护传承历史文化。广东省汕头市通过实施国土空间规划，划定历史文化保护线2.63平方公里，构建“三江一带、一心多节点”的历史文化保护空间格局。重庆市构建15分钟社区生活圈，着力提升城市品质和宜居度，在城镇均衡布局文教卫体设施和公园绿地。

　　学习运用“千万工程”经验，规范开展全域土地综合整治。浙江省嘉兴市秀洲区以土地综合整治为空间载体和重要平台，突出城乡一体化、农业规模化、农村现代化、新型城市化、工业集约化“五化”联动，构筑了一个城乡高度融合、产城高度融合、生态宜居、产业发展、生活富裕的“浙北粮仓·产业高地”共同富裕现代化基本单元新样本。湖北省孝感市孝南区探索“全域整治+”综合整治模式，构建“高产农田集中连片、建设用地规模集聚、空间形态高效集约、生态环境天蓝地绿”的国土空间新格局，打造生态友好型高质量现代农业发展示范区。

　　新征程上，自然资源部门将继续严守国土空间开发保护底线，落实“三区三线”划定成果和国土空间用途管制等要求。深入实施主体功能区战略和制度，持续健全主体功能区制度体系。加快推动各级各类国土空间规划编制报批，优化城镇生产生活生态空间。推进国土空间规划治理数字化转型。基于国土空间规划“一张图”不断完善规划实施监督体系。持续完善国土空间规划政策法规和技术标准体系，推动构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

　　二、推进自然资源节约集约利用，提供美丽中国建设要素支撑

　　自然资源节约集约利用是提高资源使用效率、减少浪费、保护生态环境的科学利用方式和基本管理要求，是美丽中国建设的核心策略之一。我国人均资源量少、后备资源不足，资源开发利用的生态环境约束日益加大。习近平总书记指出“资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。要解决这个问题，就必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫。”

　　近年来，自然资源部部署全面加强自然资源节约工作，持续推进土地、矿产、海洋等资源节约集约利用，认定发布首批258个自然资源节约集约示范县（市）名单，鼓励地方广泛深入探索节约集约利用模式创新、技术创新、制度创新和管理创新。

　　通过严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率，持续推动土地资源节约集约利用，2012年以来，全国单位 GDP建设用地使用面积累计下降45%。2023年以来，修订发布工业、光伏发电站、石油天然气等5项土地使用标准；研究提出支持超大特大城市开展城中村改造的政策措施，部署15个省市的43个城市（区）开展低效用地再开发试点。其中，福建省泉州市摸清了25.6万亩低效用地底数，试点以来盘活低效用地2.26万亩，实现“用存量换增量”。

　　推进矿产资源节约与综合利用标准制定，所有在产矿山涉及的125个矿种的开采回采率、选矿回收率和综合利用率实现最低指标全覆盖，全面建立实施矿产资源开发利用水平调查评估制度。绿色矿山建设稳步推进，累计建成1000多家国家级绿色矿山、3100多家省级绿色矿山。辽宁省将绿色矿山建设纳入“绿满辽宁”工程，全面构建“政府主导、企业主建；标准引领、政策推动；部门联管，社会监督”的工作推进新机制。

　　严格海域和岸线用途管制，探索推进海域立体分层开发。在江苏省连云港市，中核田湾光伏项目选址于连云区田湾核电站已确权温排水海域，采用立体分层设权用海模式，实现了海域资源最大化利用。

　　推动完善自然资源资产交易平台，为科学配置各类资源奠定基础。海南省将土地、海域、矿产等自然资源资产纳入公开透明的“土地超市”平台，实现统一归集、统一发布、统一交易，并对供应后履约情况实施常态化监管，形成对自然资源资产的全生命周期管理。江西省九江市探索自然资源资产组合供应，形成“资源—资产—资本—资金—保护修复”全流程闭环，推动自然资源资产价值实现。

　　新征程上，自然资源部门将持续完善自然资源节约集约利用制度，健全资源要素市场化配置机制。通过提升资源利用效率、明确产业使用各类自然资源准入要求、完善自然资源市场价格形成机制、探索产业用地和矿业权供应方式改革、健全闲置资源处置机制等措施，深入推进自然资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，努力形成全社会节约集约利用自然资源的良好氛围。

　　三、构建从山顶到海洋的保护治理大格局，巩固美丽中国建设生态根基

　　生态保护修复是对受损或退化的生态系统进行恢复与重建的过程，能够确保生态系统健康稳定，促进人与自然和谐共生。习近平总书记指出“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”。

　　自然资源部深入总结提炼并切实学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验，指导各地坚持规划引领、源头治理、系统治理、科学治理、规范治理，久久为功推进生态保护修复。

　　统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推进山水工程实施，累计完成生态保护修复总面积超1亿亩，“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。在安徽省合肥市肥东县，通过十八联圩湿地修复三期项目的实施，利用退渔还湖、退塘还湿、内源污染分级处理、生态渗滤岛等措施，修复形成了“水下有草、水中有鱼、水上有鸟”的湿地风貌。

　　“十四五”以来，推进3批49个历史遗留废弃矿山生态修复示范工程，带动各地加大治理力度，全国累计修复历史遗留废弃矿山面积84万亩。在山西省临汾市开展黄河重点生态区（临汾）历史遗留废弃矿山生态修复示范工程，采取地貌重塑、土壤重构、植被重建等措施，恢复受损地质环境，复垦利用采矿损毁土地，改善矿区及周边人居环境，实现临汾市域汾河下游历史遗留废弃矿山“清零”。

　　坚持陆海统筹、河海联动，促进陆域、流域、河口、湾区联动治理。以海湾为基本单元，“一湾一策”协同推进近岸海域污染防治、生态保护修复、岸滩环境整治、海岸带生态减灾等，不断提升红树林等重要海洋生态系统质量和稳定性。“十四五”以来，通过组织实施“蓝色海湾”整治、海岸带保护修复等海洋生态保护修复工程，全国已累计整治修复岸线约380公里、滨海湿地面积约45万亩。山东省日照市在“蓝色海湾”整治行动支持下，在全国率先实施退港还海生态修复工程，修复46万平方米金沙滩、恢复1882米生态岸线。福建省福州市通过修复红树林、滨海盐沼等典型生态系统，建设生态化海堤等措施，促进海岸带生态减灾协同增效，构建更具韧性的海岸带安全屏障。自然资源部建立健全海洋生态预警监测体系，提升近海海洋环境、海洋生态系统及生态灾害预警监测能力。2024年首次发布中国海洋生态预警监测公报。

　　鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，与国家开发银行、中国农业发展银行签订备忘录和战略合作协议。全面完成自然资源领域生态产品价值实现机制试点任务，发布4批43个生态产品价值实现典型案例，总结提炼自然资源领域推动生态产品价值实现的经验做法，谋划下一步举措，拓宽“两山”转化路径。

　　新征程上，自然资源部将继续坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，开展“大美自然”建设重大行动，做强做亮“中国山水工程”品牌，不断改善生态系统质量，增强生态产品供给能力，增值自然资本，筑牢美丽中国生态屏障。

　　四、筑牢能源资源安全底线，守护美丽中国建设物质基础

　　能源资源安全是保障经济社会高质量发展和高水平安全的重要前提条件，是国家安全的重要组成部分。习近平总书记多次强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”“中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里”“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。

　　自然资源部采取多种措施，不断夯实自然资源安全底线。加强耕地保护，将18.65亿亩耕地保有量和15.46亿亩永久基本农田保护目标任务落实到地块并上图入库，以耕地安全支撑国家粮食安全。改革完善耕地占补平衡制度，强化耕地总量管控和以补定占管理。推动落实耕地保护和粮食安全责任制考核，建立经济奖惩机制，健全“长牙齿”的耕地保护硬措施。2020年以来，5次通报各类违法案件154起，4次通报卫片有关问题及典型案例93个；2021年以来，累计向有关部门发函移交违法占用耕地问题线索8.84万宗、面积178.47万亩。2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，连续3年实现净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。特别是去年，南方省份净增加739万亩，扭转了耕地“南减北增”局面。浙江省通过“耕地智保”赋能耕地保护，构建耕地空间数据“一本账”，实行铁塔探头、卫星遥感、无人机“三位一体”监管，构筑耕地保护“铜墙铁壁”。其中，1.49万个高位铁塔摄像头覆盖全省近80%的耕地，自动识别21种耕地违法行为。

　　聚焦重要能源和矿产资源保障，实施新一轮找矿突破战略行动。深化矿业权管理制度改革，通过制定矿业权出让收益起始价标准、完善矿产资源勘查开采登记管理、细化油气探采合一制度、完善矿业权竞争出让制度等措施，推动矿业市场繁荣。2021年以来，找矿资金投入连续3年增长，有力促进了矿产资源增储上产。甘肃洪德发现超亿吨级整装大油田，内蒙古鄂尔多斯发现我国首个千亿方深层煤层气田，四川雅江发现超大型锂矿，云南镇雄发现亚洲最大磷矿。

　　认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持“人民至上、生命至上”，主动防范应对地质灾害和海洋灾害。地质灾害防治方面，加强“人防+技防”监测预警，落实“隐患点+风险区”双控管理，不断提升基层的防灾减灾能力。充分发挥专业队伍和26万余名群测群防员作用，对隐患点和风险区实施动态排查巡查。例如，今年7月16日，在四川省九寨沟县一次泥石流避险处置中，因提前发现险情并及时转移400多名群众，避免了可能出现的伤亡。建立了国家、省、市、县四级地质灾害气象风险预警体系，在6.6万余处重要隐患点安装了北斗位移监测等自动化装备。例如，今年7月19日，在云南省芒市西山乡滑坡灾害避险过程中，监测系统提前1小时发出预警，30多人得以及时转移，避免了可能出现的伤亡。在海洋灾害防御方面，针对海洋动力灾害，组织开展了风暴潮、海浪、海啸、海平面上升等灾害调查和风险评估，划定海洋灾害重点防御区。我国自主研发的“妈祖”系列海洋预报模式先后投入使用，在今年台风“摩羯”和“贝碧嘉”应对过程中，预报的准确性和时效性都有了较大提升。相较于上一个十年，近十年间，因地质灾害造成的死亡失踪人数下降了74%，海洋灾害造成的直接经济损失和死亡失踪人数分别下降了62%和85%。

　　新征程上，自然资源部将持续强化能源资源安全保障。坚决落实最严格的耕地保护制度，完善耕地保护责任目标考核奖惩机制，推动耕地占补平衡改革落地落实。推进新一轮找矿突破战略行动，加大矿业权投放力度，推动能源和重要矿产资源勘探开发，助力完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。支持新型能源体系建设。实施生态系统碳汇能力巩固提升行动，开展蓝碳生态系统碳储量调查评估试点，加强海洋碳汇顶层设计，推进碳达峰碳中和。持续推进地质灾害隐患识别、调查评价、监测预警、综合治理和基层防灾能力建设，健全海洋观测预报和防灾减灾体制机制以及赤潮、绿潮等生态灾害应对机制。

　　五、健全自然资源治理体系，为美丽中国建设提供制度支持

　　自然资源治理制度体系是管理和保护自然资源的法规、政策和管理程序的综合系统，是实现美丽中国愿景制度基石的重要组成部分。

　　自然资源领域立法工作持续加强，十四届全国人大常委会第十次会议对矿产资源法（修订草案）进行了第二次审议。同时，积极推进耕地保护和质量提升法、国土空间规划法、不动产登记法等立法工作。参与修订海洋环境保护法，筑牢海洋生态环境保护法治屏障。一体推进土地、矿产、海洋、林草、自然保护地等自然资源要素管理和国土空间规划实施情况督察，督促纠正侵占三条控制线、破坏生态等突出问题。严格执法，严肃查处重大典型案件，夯实基础支撑工作，依靠科技力量强化执法监管，贯彻落实部门协调工作机制，不断完善自然资源执法制度。

　　自然资源统一调查评价监测制度不断完善，完成第三次全国国土调查，组织开展年度国土变更调查，保持“三调”成果现势性。在“三调”及年度国土变更调查基础上，统筹推进林草水湿专项调查，实现一张底图管空间管资源。组织开展全国自然资源监测，及时掌握自然资源和国土空间变化情况。建设自然资源三维立体时空数据库和数据库管理系统，形成自然资源调查监测一套数据，实现立体化统一管理。深化调查监测数据分析评价与共享应用，充分挖掘数据潜力，激活数据价值，实现调查监测成果数据效益最大化。

　　推动全民所有自然资源资产管理工作，首次将所有者职责内涵界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”，建立了委托代理、清查统计、资产核算、储备管护、资产配置、收益管理、考核监督、资产报告等基础性制度。完成中央部署的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。在全国范围内部署开展资产清查工作。完成2022年度国家和省级全民所有自然资源资产负债表试编。受国务院委托，2021年首次向全国人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况。完成东北虎豹国家公园等256个重要生态空间统一确权登记，上海崇明东滩国际重要湿地等26个重点区域完成公告登簿，全面完成农村集体土地所有权确权登记成果更新汇交。

　　持续推进国土空间用途管制工作，国土空间用途管制实现从无到有、从土地到空间的历史性突破，覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成，统一实施国土空间用途管制取得阶段性成就。建立全国国土空间用途管制监管系统，实现了国家、省、市、县四级用途管制互联互通、业务协同和信息共享。

　　深度参与全球生态治理，积极推动全球生态治理公约履约，为《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》达成及我国首批签署发挥建设性作用。开展极地、公海和国际海底生态保护与治理，推动完善深海和极地治理规则。积极开展共建“一带一路”国际合作，共同打造绿色“一带一路”。发展全球伙伴关系，打造全球滨海论坛、中国国际矿业大会等高层级国际合作平台，在华设立联合国全球地理信息知识与创新中心、联合国“海洋十年”海洋与气候协作中心，建设中国与上合组织、东盟、非洲等地学合作中心，加快建立中拉地学合作中心。

　　新征程上，自然资源部将继续建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。持续完善自然资源统一调查监测评价体系，推动调查监测数字化转型，及时准确掌握自然资源家底和国土空间利用情况。深度参与全球生态治理，加强国际交流与合作，共享成功经验和技术，共同应对全球性问题，推进可持续发展目标实现。

　　六、加强自然资源组织保障，凝聚美丽中国建设强大合力

　　自然资源部门通过组织实施、理论探索、科技创新、数字化治理、宣传推广等保障性工作，为美丽中国建设提供关键驱动。

　　积极强化自然资源智力和科技支撑。落实好建设习近平生态文明思想研究分中心重大政治任务，打造习近平生态文明思想的学习宣传高地、理论研究高地、贯彻落实平台、制度创新平台、实践传播平台。加强自然资源智库建设，充分发挥部科技咨询委作用，开展自然资源推进美丽中国建设重大战略问题和公共政策研究，充分发挥咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、国际合作等重要功能。深化科技体制机制改革，构建行业科技进步共同责任机制，加强顶层设计和规划，强化业务与科技融合发展，推进耕地保护与能源资源保障、国土空间规划、生态保护修复、灾害监测防治、调查监测与智能化测绘业务技术体系建设，着力实现自然资源领域高水平科技自立自强。

　　不断提升自然资源数字化治理能力。自然资源部2024年2月印发《自然资源数字化治理能力提升总体方案》，部署完善数字化治理能力框架。加快测绘地理信息事业转型升级，建立新一代国家测绘基准体系，统筹陆地、海洋、地下、水下地理信息资源建设，加强实景三维中国建设，大力推动成果应用，充分发挥测绘地理信息在优化资源配置、赋能实体经济、培育新质生产力中的作用，释放数据要素价值。大力推进全国国土空间规划实施监测网络建设，打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划。持续完善自然资源“一张网”、自然资源“一张图”、国土空间基础信息平台，构建多维数字化应用场景，打造开放包容的数字生态，全面支撑自然资源全业务数字化、智能化转型，推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧的数字生态文明。

　　持续开展美丽中国建设成效宣传工作。开展“最美自然守护者”“和美海岛”等评选活动，不断扩大“中国山水工程”系列宣传，利用全国海洋宣传日、全国土地日等节点开展美丽中国宣传工作，推动将建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动。

　　中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。自然资源是生存之基、发展之要、民生之本、生态之依，保护和永续利用自然资源是建设美丽中国的内在要求。新征程上，自然资源部门将切实落实美丽中国建设重大部署，继续作出应有贡献。